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15年前的7月26日，央行在北京专门举行了一场方针性银行变革专题座谈会，要点评论了国家开发银行、进出口银行的功能定位和事务范围等焦点问题，参加会议的有来自发改委、财政部、原银监会等部委代表，也有来自建行、中行等商业银行代表。

此次座谈会，代表们各持己见、气氛火热，一起在一些基本问题上达成了一致：尊重两家银行的开展现状，赋予其新功能，并明晰方针性、开发性两类事务的鸿沟，树立恰当的本钱金补偿机制。

次年1月举行的第三次全国金融作业会议提出，要依照分类辅导、“一行一策”的准则，推动方针性银行变革；首要推动国开行变革，全面推行商业化运作，首要从事中长时间事务；对方针性事务要施行揭露通明的招标制。

5年后举行的第四次全国金融作业会议又提出，方针性金融组织要坚持以方针性事务为主体，明晰区分方针性事务和自营性事务，施行分账办理、分类核算；国开行要坚持和深化商业化变革。

在随后的近10年里，以方针性事务为主体，区分方针性和自营性事务，分账办理、分类核算的整体变革方针一向未发生变化。

2021年7月6日举行的国务院金融委会议提出，方针性金融组织变革要持续加以推动，要坚持依法合规，完善规矩准则，一行一策，从增量变革下手，渐进式、分进程推动存量事务变革，完结事务分类办理分账核算，有序前进通明度，强化本钱束缚，加强危险办理等。

7月14日，银保监会方针研究局负责人叶燕斐在国新办发布会上重申了这一准则及方针，并表明银保监会会同相关部分推动变革。

一位国开行人士以为，怎么界定方针性事务和商业性事务范围，是决议方针性银行往后一个时期变革开展方向的“牛鼻子”。

“曾经对方针性银行功能定位及发挥作用的鸿沟存在不合和不一致，事务范围短少明晰的界定规范，短少有用的束缚机制等原因构成方针性银行部分事务没有依照分类、分账方法办理。例如，方针性金融债券享用国家主权信誉，与国债相同评级，发行本钱较低，按规矩资金是要用于方针性事务，但当资金短缺时，往往用于自营性事务。”我国银行研究院高档研究员李佩珈对21世纪经济报导记者表明。

最新财报数据显现，到2020年底，国开行、进出口银行、农业开展银行总财物规划别离为17.1万亿元、5.04万亿、7.01万亿，在我国头部银行里均占有一席之地，这场现已进行了快10年的变革，下半场又将怎么持续进行？

为变革而生

“深化金融系统变革是树立商场经济系统的重要环节。要树立方针性银行，从事专项借款事务，并恰当添加一些商业银行。”1993年3月15日，时任国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会上正式提出了方针性银行的概念。

1993年，国家财政困难，金融分工和结构极不老练。央行仍运营着一部分方针性借款事务，无法独立施行中央银行功能；工、农、中、建四大国有银行既统揽全国方针性事务，仍是国家宏观调控的首要传导途径。

其时一切的问题都指向一个症结——传统的投融资方法现已行不通了，金融系统变革势在必行。次年，国开行、进出口银行、农发行相继树立。

“三家方针性银行的树立，意在金融双轨‘各奔前程’，为国有商业银行的商场化变革打开了配套的准则空间，也为方针性金融事务的规范开展供应了组织上和准则上的保证，被看作是我国金融系统商场化变革的重要前进。”财政部财政科学研究所原所长贾康曾评论称。

依据国务院批复，彼时三家方针性银行定位各不相同：国开行要树立长时间安稳的资金来源，筹措和引导社会资金用于国家要点建造；进出口银行要实行国家产业方针和外贸方针，为扩展我国机电产品和成套设备等本钱性货品出口供应方针性金融支撑；农发行要筹措农业方针性信贷资金，承当国家规矩的农业方针性金融事务，署理方针性支农资金的拨付。

虽然三家方针性银行均直属国务院领导，组织设置和组织称谓也有很强的行政颜色，但在国开行首任行长姚振炎看来，“国开行财政独立和获取收益非常重要，不以盈余为方针，但作为银行有必要具有在财政上保持生计的才能，在事务中要获利，这是它存在的必要条件，只要在财政上独立并能获利，才能为事务的开展供应财路。”

为变革而生的三家方针性银行，迎来开展前史上10多年的“安静期”。21世纪经济报导记者查询的最前期财政数据显现，到2006年底，国开行总财物为23143.0亿元，农发行总财物为9325.62亿元；到2007年底，进出口银行总财物为3787.41亿元。

首场变革争辩

“第三次会议的要点能够概括为‘备注’，在前两次会议的变革组织中，更多强调了城市金融变革，相对忽视了农村金融变革；愈加重视了商业银行，相对忽视了方针性银行；愈加重视了股票商场，相对忽视了债券商场。关于这些变革的‘滞后’范畴或‘空白’方面，则是第三次会议要点推动的内容，变革愈加重视‘金融资源的均衡化’，也为下一步变革供应了指引、明晰了方向。”日前，央行西安分行行长魏革军在回忆五次全国金融作业会议时称。

为何要变革？在2006年央行举行的那场方针性银行变革专题座谈会上，来自各方代表的声响最具权威性、全面性。

一位部委代表表明，应该精确界定方针性事务，明晰政府支撑机制，既能够操控危险，又要考虑财政的承受才能；也有部委代表表明，方针性银行事务鸿沟是财政和商业银行之间的中心地带，不能与商业银行竞赛，也不能与其他方针性银行竞赛，不然三家方针性银行就失去了分立的含义；还有一位代表主张保存方针性银行的特色，避免与商业银行直接竞赛，方针性银行之间准则上事务不穿插，要明晰方针性、开发性两类事务的鸿沟，别离树立国家账户和银行账户分类办理，并树立相应的查核、监管机制和补助机制。

来自两家商业银行的代表则表明，国开行的运营理念、办理水平、政府信誉与政府的联系，以及筹本钱钱低、软借款等产品的优势，使其不仅在国内，在世界上都具有很强的竞赛力，这是商业银行学不到的，现在方针性银行与商业银行的竞赛越来越多，期望二者要适度分工。

来自进出口银行的代表则拥护树立方针性与开发性两类账户，赞同方针性银行与商业银行的区分，一起对立方针性银行之间发生事务穿插和竞赛，但与商业银行能够有事务穿插。

不过，2007年的全国金融作业会议却对国开行变革作出了“全面推行商业化运作”的定调，与时任国开行行长陈元最初定位开发性金融组织的想象相去甚远。

在国开行2020年年报中有这样一段文字：全年发行人民币金融债券2.38万亿元，前史累计发行21万亿元，存量债券余额10万亿元，发行境外债券82亿美元。

取得这样的成果来之不易，证券融资既是陈元论说国开行开展方向的理论根底，也是他多年来寻求的方针。

早在2001年2月，陈元在海口的一个会议上，初次提出了财政、银行、本钱商场“三种融资”理论。他以为，国开行往后的开展方针是发挥跨过信贷和证券两种融资范畴的优势，把本钱商场的原理引进信贷商场，为过渡到本钱商场融资发明根底条件，这也是他日后提出开发性金融理论的准则结构。

不过，国开行正式取得官方开发性金融组织的定位还要比及2015年。

新一轮变革的上半场

2015年4月12日，国务院一次性揭露了赞同农发行、国开行、进出口银行的深化变革计划，其间农发行成文日期相对较早，在2014年12月8日。计划显现，国开行要坚持开发性金融组织定位，农发行变革要坚持以方针性事务为主体，进出口银行变革要强化方针性功能定位。

陈元坚持的国开行开发性金融组织定位，总算得到来自最高层面的认可和方针支撑。“从多年前提出开发性金融理论，到转型商业银行，再到国家正式供认开发性金融的定位，整个进程太不简单了。”一位国开行人士慨叹。

究竟什么是开发性金融组织？2015年时任央行行长周小川曾总结称，运营方针是整体上不能亏本——有人将这种方法概括为“保本微利”，要完结自我可持续开展。

2019年陈元在《开发性金融的理论沿革、特色与开展》一文中进一步论述称，开发性金融是国家的金融，与国家在不一起期、不同阶段的开展战略、方针方向和大局利益永久严密相连。“现在的开发性金融组织不能以保本微利为特征，有必要有财政持续和自主开展的才能，以国家开展战略和方针为任务，蓝海里补短板，济困扶危，支撑国家要点和热门范畴的建造。”

方针性金融组织又有什么不同？进出口银行董事长胡晓炼2020年发文以为，方针性金融首要处理商场缺位、商场缺乏、商场缺点三方面问题。当时，我国经济正处在转型晋级和供应侧结构性变革深化推动的进程中，而这些问题在许多薄弱环节和要点范畴都或多或少地存在，加之金融商场发育还不行老练，钱银传导机制存在的堵塞现象等等，需求方针性金融发挥重要的支撑、补偿、引导和逆周期调节作用。

“国开行多年的实践探究证明是有用的，对进出口银行、农发行也发生了严重影响。现在这两家也有不少所谓的自营事务，自主决议计划、自担危险、自负盈亏，但仍与商业性事务有所不同，都是环绕国家战略或方针方向的，能够说也归于开发性金融，即进出口银行、农发行是一起在做方针性和开发性两类事务，只不过与国开行比较，方针性事务仍占明显的比重，变革的要求和界说也就有所不同。”2015年8月，周小川承受媒体采访谈及这三家金融组织的变革时称。

方针性银行为何要做自营性事务？胡晓炼以为，方针性金融聚集实体经济、支撑实体企业，其保本微利完结可持续开展的特色，对引领商业组织下降实体经济融本钱钱可发挥“鲶鱼功效”。

除了定位外，变革计划均要求三家组织强化或树立本钱充足率束缚，加强公司办理，一起要求国发行、进出口银行合理界定事务范围，农发行、进出口银行具有可持续开展才能，并明晰提出农发行对方针性事务和自营性事务施行分账办理、分类核算。

2017年11月15日，《国家开发银行监督办理办法》《我国进出口银行监督办理办法》《我国农业开展银行监督办理办法》一起发布，监管部分对三家金融组织提出了不同的监管要求，监管规矩更具针对性。

6年多来，三家方针性金融组织环绕变革计划和办理办法进行了哪些变革，取得了哪些开展？

21世纪经济报导记者从农发行了解到，外部配套变革办法方面，该行推动规章和监督办理办法正式出台，有序推动了董事会组成、危险补偿、本钱金补偿、共管基金树立、不同监管等变革行动；内部归纳变革方面，加速推动完善公司办理结构等要点变革，逐渐树立本钱束缚机制，构建独立笔直的审计系统。

国开行、进出口银行也在本钱补偿、本钱束缚机制、公司办理等方面取得了较大的开展。如国开行在2020年年报中发表，2020年该行深化归纳授信和批阅系统变革；推动总行组织适应性调整和去行政化变革，树立世界事务总行会集运营系统；构建集团内控合规办理架构，完结内审组织和功能优化调整等。

叶燕斐在国新办发布会上也介绍，现在三家银行现已合理补偿了本钱金，并确立了本钱充足率为中心的束缚机制；内部管控和外部监管则是一个持续的进程，一向在进行中。

不过，关于金融委会议再次提出的“完结事务分类办理分账核算”，21世纪经济报导记者注意到，到现在仅农发行曾在年报中有所提及，2019年该行时任董事长解学智表明，该行两类事务分类办理厚实推动。

“将施行方针性和自营性两类事务别离办理、分类核算，大力推动办理系统和办理才能现代化。”日前，农发行董事长钱文挥在《忠诚施行农业方针性银行责任任务》一文中也表明。

多名专家呼吁专门立法

时隔近10年，国务院金融委为何要再推动分类办理、分账核算？招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼对21世纪经济报导记者剖析，一方面方针性银行曾经自营事务份额相对较小，另一方面顶层方针规划没有下定决心。此外，从技能层面来看，彻底区分隔方针性事务和自营性事务的确有必定难度。

“近十年来，方针性银行事务范围和财物规划敏捷胀大，本身逐渐暴露出一些问题，特别是与商业性金融有所堆叠、竞赛日益加重，功能定位含糊、事务鸿沟不明晰是埋下危险危险的底子要素之一；一起因为我国经济逐渐进入‘三期叠加’阶段，方针性银行本身防危险和保增加需求同步剧增，导致其开展中的存量博弈优先于增量拓宽，从而加重与商业银行的事务竞赛，环绕传统根底设施、优质客户优质项目的竞赛不断晋级。”上述国开行人士表明。

从世界经历来看，对方针性事务和自营性事务施行分账办理、分类核算，首要有两种方法：一是答应一家组织一起运营两类事务，但施行分账办理，并对两类事务施行不同的监管；二是将两类事务别离区分到不同的实体进行运营，采纳集团或母子公司制的方法。

“推动分类分账变革，一方面，有利于引导方针性银即将方针性事务和自营事务进行合理别离，避免道德危险、避免金融套利，前进财政资金的运用功率；另一方面，有利于构成金融商场公平竞赛环境，促进构成多层次、广掩盖、差异化的银行开展格式。估计我国分类分账变革将大概率依照第一种方法加以推动。”李佩珈表明。

在推动事务分类办理、分账核算的一起，也有主张就方针性银行拟定专门的法令。董希淼以为，从事务鸿沟看，因为我国没有经过法令对方针性金融事务范围进行明晰限制，导致方针性与商业性事务鸿沟不明晰，很简单发生方针套利、道德危险等。

“大都兴旺经济体以法令方法，明晰规矩方针性金融组织办理结构、事务范围、资金用处等。我国应加速拟定方针性银行法等，依法明晰方针性银行事务鸿沟，为分类分账等变革供应更有力的法令保证。”董希淼称。

本年两会期间，胡晓炼在承受21世纪经济报导记者采访时也表明，方针性银行短少专门法令法规予以规范和调整，主张拟定方针性银行法。

“自2015年发动变革以来，方针性银行强化功能定位，不断完善公司办理和本钱束缚机制，强化内部管控和外部监管，加速建造成为现代方针性金融企业，对施行方针性功能和可持续开展进行了有利探究，积累了成功经历，为拟定方针性银行法奠定了坚实根底。一起，方针性银行活跃运用商场化方法施行方针性功能，与商业银行在商场化运营方面存在必定共性，可部分学习商业银行法。”胡晓炼以为。

与此一起，李佩珈主张，要保证方针性事务和自营性事务分类账户在运营进程中互不穿插，完结赢利、税收、本钱金的分类核算；构建分类查核规范和点评系统；完善内部办理结构，保证分类分账办法得到有用实行。

而关于银保监会持续重视的内部管控和外部监管方面，21世纪经济报导记者了解到，6月24日农发行董事会经过了《我国农业开展银行2021～2025年开展规划大纲》，在变革方面的规划包含：全面落实变革优化方针性金融作业的要求，持续完善公司办理，强化服务国家战略和规划的才能等；进一步完善全面危险办理系统、内控合规办理系统等八项要点范畴变革。

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